Sentencia A. 626/24

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-626/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Controversias contractuales y extracontractuales con entidades públicas del sector financiero, siempre que la actividad corresponda al giro ordinario de sus negocios

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 626 de 2024

                  

Referencia: expediente CJU-5027

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Fundación (Magdalena) y el Juzgado Undécimo Administrativo de Santa Marta

 

Magistrada ponente:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

 

 

Bogotá D. C., tres (3) de abril de dos mil veinticuatro (2024)

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

      I.            ANTECEDENTES

 

1.                 La Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía presentó demanda en ejercicio de la acción verbal de reintegro de subsidio de vivienda en contra del señor José Absalón Linares Morales. Como pretensiones, solicitó que (i) se condene al demandado a restituir la suma de Cuarenta y Siete Millones Cuatrocientos Un Mil Trescientos Sesenta y Dos ($47.401.362) y (ii) se condene al demandado al pago de las costas y agencias en derecho.[1]

 

2.                 Como fundamento de lo anterior expuso que la entidad otorgó un subsidio de vivienda al señor Linares Morales, el 19 de octubre de 2020, por una suma de Cuarenta y Siete Millones Cuatrocientos Un Mil Trescientos Sesenta y Dos ($47.401.362) en razón a que demostró la adquisición de vivienda ubicada en el municipio de Fundación (Magdalena). No obstante, la firma Aservivienda Inmobiliaria realizó un dictamen pericial y avalúo con registro fotográfico del predio y concluyó que en el predio descrito por el solicitante del subsidio había un lote y una construcción de vivienda de uso comercial. En vista de lo anterior, la entidad demandante consideró que el demandado presentó documentación e información irregular a la hora de, aparentemente, acreditar los requisitos para obtener el otorgamiento y desembolso del subsidio.[2]

 

3.                 El conocimiento del proceso le correspondió al Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Fundación (Magdalena). Mediante providencia del 11 de marzo de 2022, este despacho judicial rechazó la demanda y declaró la falta de jurisdicción. El Juzgado indicó que conforme al artículo 2 y el numeral 4 del artículo 104 del CPACA es la jurisdicción contencioso-administrativa la competente para conocer acerca de las controversias relacionadas con actos administrativos donde media un reconocimiento de un subsidio de vivienda al personal afiliado del Ministerio de Defensa y Policía Nacional.[3]

 

4.                 Frente a la anterior decisión, la parte accionante interpuso un recurso de reposición y en subsidio apelación con la finalidad de que se reponga el auto que declaró la falta de competencia para conocer del presente asunto.[4] Como sustento de su solicitud, la entidad indicó que la Caja promotora de Vivienda Militar y de Policía es una sociedad de economía mixta donde el capital social de la nación no es igual o superior al 50% por lo que no cumple con el requisito para que cuente con una jurisdicción coactiva, por lo que requiere acudir a la jurisdicción ordinaria. Añadió que la actividad de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado se rige por el derecho privado por lo que reitera que la competencia es de la especialidad civil.[5]

 

5.                 El 31 de marzo de 2022, el Juzgado profirió un nuevo auto mediante el cual rechazó por improcedente el recurso de reposición y en subsidio apelación debido a que conforme el artículo 139 del Código General del Proceso las decisiones relacionadas con la incompetencia de un juez para conocer de un asunto no admiten recurso de ninguna clase.[6]

 

6.                 Efectuado nuevamente el reparto del proceso, su conocimiento correspondió al Juzgado Octavo Administrativo de Santa Marta. Mediante auto del 16 de junio de 2022 (i) avocó conocimiento del presente asunto y (ii) ordenó a la parte demandante proceder a la adecuación de la demanda. Como fundamento de su decisión indicó que la parte actora debe adecuar la demanda en el sentido de individualizar los actos administrativos sobre los que se pretende la nulidad[7]. En consecuencia, el 29 de junio de 2022 la parte actora en el referido proceso radicó la demanda adecuada.[8]

 

7.                 Por medio de auto del 8 de febrero de 2023, el Juzgado Octavo Administrativo de Santa Marta ordenó la remisión del expediente al Juzgado Once Administrativo de Santa Marta en virtud del Acuerdo No. CSJMMA23-2, del 18 de enero de 2023, por medio del cual ordenó la redistribución de procesos a los Juzgados Administrativos creados por medio del Acuerdo PCSJA22-12026 del 15 de diciembre de 2022.[9]

 

8.                 El 24 de noviembre de 2023, el Juzgado Once Administrativo de Santa Marta (i) declaró la falta de competencia, (ii) suscitó el conflicto negativo de competencias con el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Fundación y (iii) ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional para que lo dirimiera. Como fundamento de su decisión, el despacho judicial indicó que la controversia surge con un asunto propio del giro ordinario de los negocios de la entidad la cual se trata de una empresa industrial y comercial del Estado de carácter financiero del orden nacional, por lo que hace parte de las excepciones del artículo 105 de la Ley 1437 de 2011 los cuales son asuntos de los que no conocerá la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.[10]

 

9.                 Mediante oficio del 5 de diciembre de 2023, el Juzgado 11 Administrativo de Santa Marta remitió el expediente a la Corte Constitucional.^[11]

 

10.             El 17 de enero de 2024, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora.^[12]

 

   II.            CONSIDERACIONES

 

1.     Competencia

 

11.             La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

 

2.     Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

 

12.             La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Fundación y el Juzgado Once Administrativo de Santa Marta. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará la competencia de la jurisdicción ordinaria para conocer de acciones de reintegro de subsidio de vivienda (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).

 

3.     Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

13.             Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[13]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo^[14], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

 

14.             La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Esto es así, porque:

 

(i)   Satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Fundación, que forma parte de la jurisdicción ordinaria, y el Juzgado Once Administrativo de Santa Marta que integra la jurisdicción contencioso-administrativa.

(ii) Cumple con el presupuesto objetivo, ya que las autoridades judiciales rechazan conocer la demanda de reintegro de subsidio de vivienda, que debe resolverse mediante un trámite judicial.

(iii)                      Está acreditado el presupuesto normativo, debido a que los juzgados enfrentados indicaron las razones de carácter legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 3 y 9 supra).

 

15.             Superado el análisis de los presupuestos de configuración de los conflictos de jurisdicciones, la Corte procede a dirimir la controversia suscitada entre el Juzgado Once Administrativo de Santa Marta y el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Fundación. Para ello, hará referencia a la jurisdicción encargada de conocer de asuntos en los que se solicita el reintegro de un subsidio de vivienda. Para, finalmente, dar solución al caso concreto.

 

4.     Competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil para conocer de las controversias que involucren a entidades públicas del sector financiero, vigiladas por la Superintendencia Financiera y surgidas con ocasión del giro ordinario de sus negocios. Reiteración del Auto 766 de 2023.

 

16.             La Sala Plena de la Corte Constitucional, mediante Auto 766 de 2023, estableció la regla de decisión en la que, entre otras cosas, afirmó que “la jurisdicción ordinara civil es la competente para conocer las demandas que promuevan entidades públicas que tengan el carácter de institución financiera y la discrepancia surja como consecuencia del giro ordinario de sus negocios. Ello de conformidad con el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, el artículo 15 de la Ley 1564 de 2012 y el inciso 2º del artículo 12 de la Ley 270 de 1996”.

 

17.             En esa ocasión, la Corte resolvió un conflicto de jurisdicciones   en torno al conocimiento de un caso en que la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía presentó una demanda verbal ante la jurisdicción ordinaria civil para obtener el reintegro del subsidio de vivienda porque la documentación aportada por el demandado no correspondía a la adquisición de vivienda, sino a la adquisición de un lote sin construcción. Mediante el Auto 766 de 2023, la Corte explicó que la naturaleza jurídica de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía se encuentra consignada en su ley de creación, Ley 87 de 1947, el Decreto 353 de 1994, la Ley 973 de 2005 y la Ley 1305 de 2009. Se trata entonces de una Empresa Industrial y Comercial del Estado de carácter financiero del orden nacional, vinculada al Ministerio de Defensa Nacional y vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia. Una de las funciones encomendadas a la entidad, por medio de la Ley 973 de 2005, es la gestión en “la consecución de subsidios y apoyos de carácter técnico y financiero que contribuyan a mejorar el acceso a la vivienda de los afiliados”, por lo que hace parte del objeto social de la entidad el otorgamiento de subsidios de vivienda.

 

18.             En segundo lugar, indicó que el numeral 1 del artículo 105 del CPACA establece que “la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conocerá de  las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos”. Además, con fundamento en la jurisprudencia del Consejo de Estado, indicó que la configuración de esta excepción se produce por un elemento orgánico: según el cual involucra la  controversia debe involucrar a una entidad pública cuya naturaleza jurídica sea la de una institución financiera, y, además, su inspección y vigilancia esté a cargo de la Superintendencia Financiera; y un elemento material: a partir del cual debe establecerse si la  controversia se origina en una actividad que corresponda al giro ordinario de los negocios de las instituciones financieras.

 

19.             En cambio, la especialidad civil de la jurisdicción ordinaria es la competente en razón a la competencia residual que establece el artículo 15 de la Ley 1564 de 2012 donde indica que “corresponde a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción” y el inciso 2º del artículo 12 de la Ley 270 de 1996.

 

20.             En consecuencia, la Sala Plena decidió dirimir el conflicto de jurisdicciones en el sentido de declarar que el conocimiento del asunto estaba a cargo de la Jurisdicción Civil Ordinaria en razón a que el reintegro de un subsidio de vivienda otorgado por la entidad corresponde a una actividad propia del giro ordinario de sus negocios, pues una de las funciones propias de la entidad es encargarse de la gestión de subsidios en favor de los afiliados para mejorar el acceso de vivienda y lo pretendido en la demanda es el reintegro de un subsidio de vivienda que otorgó y pagó en favor de un afiliado.

 

5.     Caso concreto

 

21.             La Sala Plena constató que, en el presente caso:

 

22.             Se generó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Fundación) y otra de la jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo (Juzgado Once Administrativo de Santa Marta). Lo anterior, de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, en los términos de los fundamentos jurídicos 3 y 9 de la presente providencia.

 

23.             El conflicto de jurisdicciones sub examine debe dirimirse en el sentido de determinar que el conocimiento de la demanda promovida por la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía es competencia de la jurisdicción ordinaria y, por ende, es el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Fundación (Magdalena) es la autoridad judicial competente para conocerla y tramitarla.

 

24.             De conformidad con las piezas procesales que obran dentro del expediente, se encontró que la demandante busca el reintegro de una suma de dinero por concepto de un subsidio de vivienda reconocido por la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía en contra del señor José Absalón Linares Morales, en razón a que el afiliado demandado, según se expuso en la demanda, habría presentado documentación irregular para acceder a un subsidio de vivienda.

 

25.             En conclusión, la Corte encuentra que la competencia para conocer la demanda corresponde al juez de civil ordinario, toda vez que así lo determina la competencia residual de la jurisdicción civil ordinaria en razón a que la actividad de gestión y otorgamiento de subsidio de vivienda es una actividad propia del objeto social y el giro ordinario de los negocios de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía de acuerdo con el numeral 14 de la Ley 973 de 2005.

 

26.             Regla de decisión. “ La jurisdicción ordinara civil es la competente para conocer las demandas que promuevan entidades públicas que tengan el carácter de institución financiera y la discrepancia surja como consecuencia del giro ordinario de sus negocios. Ello de conformidad con el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, el artículo 15 de la Ley 1564 de 2012 y el inciso 2º del artículo 12 de la Ley 270 de 1996 (Auto 005 de 2022)”.

 

 

III.            DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

 

Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Fundación y el Juzgado Once Administrativo de Santa Marta en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Fundación es la autoridad competente para conocer la demanda de la acción verbal de reintegro de subsidio de vivienda promovida por la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía en contra del señor José Absalón Linares Morales.

 

Segundo. - Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-5027 al Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Fundación (Magdalena) para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Once Administrativo de Santa Marta.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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